La política exterior española: más visible en un mundo menos previsible
Durante más de veinte años, la política exterior española ha oscilado entre cuatro espacios que no siempre apuntan en la misma dirección: la Unión Europea, la alianza con Estados Unidos, el Mediterráneo —con Marruecos en el centro— y la relación con América Latina. Cada presidente ha alterado el orden de esas prioridades. Ninguno ha podido prescindir de ellas.
De ahí nace una pregunta habitual: ¿ha perdido España peso internacional desde los gobiernos de José María Aznar? La respuesta breve es que no existe una decadencia continua y fácil de medir. España ganó proyección durante las décadas de internacionalización económica, alcanzó un máximo alrededor de 2010, acusó la crisis financiera y después recuperó parte del terreno. En la edición de 2025 del Índice Elcano de Presencia Global ocupó el puesto 13, por detrás de Italia y por delante de Australia. Su presencia seguía por debajo del máximo de 2010, pero crecía con más fuerza que la de muchos socios europeos.
El dato obliga a separar tres conceptos que el debate político suele mezclar:
- Presencia: cuánto se proyecta un país mediante su economía, sus fuerzas armadas, su cultura, su ciencia o su sociedad.
- Influencia: cuánto consigue que otros actores adopten decisiones próximas a sus intereses.
- Prestigio: cómo se perciben su fiabilidad, coherencia y capacidad.
Un gobierno puede lograr mucha visibilidad y pagar por ella un alto coste político. También puede cultivar relaciones discretas sin convertirlas en capacidad para fijar la agenda. Con esta distinción, la evolución desde Aznar hasta Sánchez aparece menos como una caída recta que como una sucesión de apuestas, correcciones y oportunidades desaprovechadas.
Clave de lectura — Hecho, interpretación y opinión Los apartados titulados Hechos comprobables resumen decisiones documentadas en fuentes institucionales. Los bloques de Análisis explican sus posibles consecuencias. El bloque final de Posición editorial formula propuestas propias de Be Libertarian y no pretende presentarlas como hechos.
El punto de partida: el consenso de la España democrática
Antes de comparar presidentes conviene recordar qué recibieron. Desde la Transición, la acción exterior española descansaba en un consenso amplio: integración europea, pertenencia atlántica, normalización de relaciones con el mundo y una atención especial a Iberoamérica y al Mediterráneo. La entrada en la Comunidad Económica Europea y en la OTAN había anclado al país en Occidente; la modernización económica y la expansión internacional de las empresas españolas ampliaron después su radio de acción.
Ese consenso nunca eliminó los dilemas. España quería ser más europea sin debilitar el vínculo con Washington; mantener una relación funcional con Marruecos sin renunciar a sus intereses en Ceuta, Melilla, Canarias y el Sáhara Occidental; y ejercer liderazgo iberoamericano sin que la retórica sustituyera a resultados concretos.
La diferencia entre etapas no reside, por tanto, en que unos gobiernos tuvieran política exterior y otros no. Reside en qué relación consideraron prioritaria cuando esas cuatro dimensiones entraron en tensión.
Aznar (1996-2004): ambición, atlantismo y el coste de Irak
Hechos comprobables
Durante los gobiernos de José María Aznar, España culminó su incorporación a la estructura militar integrada de la OTAN y Madrid acogió en 1997 una cumbre clave para la ampliación de la Alianza y su relación con Rusia y Ucrania. Al mismo tiempo, la economía española se integró en el euro y grandes empresas ampliaron su presencia en Europa y América Latina.
Tras los atentados del 11 de septiembre de 2001, Aznar profundizó la relación con Estados Unidos. La imagen que simbolizó esa orientación fue la cumbre de las Azores de marzo de 2003 junto a George W. Bush, Tony Blair y José Manuel Durão Barroso, celebrada en vísperas de la invasión de Irak. España respaldó políticamente la intervención y más tarde envió tropas a la misión de estabilización bajo mando polaco.
La guerra comenzó sin una nueva resolución del Consejo de Seguridad que autorizase expresamente el uso de la fuerza. Las armas de destrucción masiva utilizadas como principal justificación pública no fueron encontradas. En España, la participación generó una oposición social y parlamentaria muy amplia.
Análisis
La apuesta de Aznar elevó la visibilidad de España y facilitó acceso directo a Washington. También aspiraba a situar al país en el núcleo de decisión atlántico, más allá del papel de socio europeo de tamaño medio. Pero visibilidad no equivale automáticamente a influencia sostenible.
Irak dañó el consenso interno que había sostenido la política exterior desde la Transición y vinculó la relación con Estados Unidos a una decisión muy polarizadora. El problema estratégico no fue mantener un vínculo estrecho con Washington —un activo para cualquier gobierno español—, sino hacerlo mediante una apuesta que carecía de respaldo doméstico suficiente y cuya premisa central resultó errónea.
El balance de Aznar contiene así dos realidades a la vez: España actuó con mayor ambición y ocupó espacios de primer nivel, pero el instrumento elegido en Irak redujo la legitimidad interna de aquella proyección y dificultó su continuidad.
Zapatero (2004-2011): regreso al multilateralismo y límites de la corrección
Hechos comprobables
José Luis Rodríguez Zapatero ordenó el 18 de abril de 2004 la retirada de las tropas españolas de Irak. En su discurso de investidura había situado como prioridades el europeísmo, la legalidad internacional, el Mediterráneo, América Latina y la participación parlamentaria en misiones exteriores.
Su gobierno impulsó la Alianza de Civilizaciones, propuesta ante Naciones Unidas en 2004 y posteriormente asumida por la organización. España mantuvo, además, fuerzas en operaciones internacionales como Afganistán y Líbano, por lo que la retirada de Irak no significó abandonar toda participación militar exterior.
La segunda legislatura quedó marcada por la crisis financiera internacional y, desde 2010, por la crisis de deuda en la zona euro. La agenda económica europea absorbió una parte creciente del capital político del Gobierno.
Análisis
Zapatero trató de reconstruir la legitimidad multilateral y de volver a situar a Europa en el centro. La retirada cumplió una promesa electoral y corrigió una decisión sin apoyo social suficiente. Sin embargo, su ejecución rápida generó fricciones con Washington y proyectó entre algunos aliados la impresión de un giro brusco.
La Alianza de Civilizaciones aportó marca diplomática, pero tuvo una capacidad limitada para modificar los conflictos que pretendía abordar. Esta etapa muestra una debilidad recurrente de la acción exterior española: las iniciativas simbólicas no siempre van acompañadas de recursos, continuidad administrativa y coaliciones capaces de convertirlas en resultados.
La crisis económica fue todavía más decisiva. Un Estado con menor margen fiscal, empresas en repliegue y una agenda doméstica dominada por el desempleo dispone de menos energía para proyectarse. El máximo de presencia global española en torno a 2010 y el descenso posterior no pueden atribuirse solo a decisiones diplomáticas; también reflejan el choque económico.
Rajoy (2011-2018): europeización forzada, diplomacia económica y bajo perfil
Hechos comprobables
Mariano Rajoy llegó a la Moncloa en plena crisis de deuda. Su prioridad exterior inmediata fue europea y económica: recuperar confianza, preservar el acceso a financiación y gestionar la recapitalización del sistema bancario dentro del marco de la UE.
En enero de 2012 eligió Marruecos para su primera visita oficial al extranjero y definió al país vecino como un pilar de la política exterior española. En 2014 se aprobó la Ley de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, que estableció un marco común para coordinar la actividad internacional de las administraciones. Ese mismo año, España fue elegida miembro no permanente del Consejo de Seguridad de Naciones Unidas para 2015 y 2016, con 132 votos en la Asamblea General tras competir con Turquía.
Análisis
Rajoy practicó una política de reducción de riesgos. En el peor momento de la crisis, la prioridad era evitar que España fuera tratada como un problema sistémico de la eurozona. La diplomacia económica no era una renuncia a la política exterior: era la política exterior posible bajo una restricción financiera severa.
El coste fue un perfil político internacional menor. España tendió a reaccionar ante las agendas de Bruselas, Berlín y París más que a definirlas. La elección para el Consejo de Seguridad y la aprobación de la ley de 2014 demostraron capacidad diplomática e institucional, pero no construyeron por sí solas una narrativa estratégica reconocible.
La etapa de Rajoy dejó una lección menos llamativa que Irak, pero igual de importante: sin fortaleza económica y administrativa, la autonomía diplomática se reduce. La influencia no depende solo de la personalidad del presidente; depende de la solvencia del Estado y de su capacidad para sostener prioridades durante años.
Sánchez (desde 2018): europeísmo geopolítico, Marruecos y una voz propia
Hechos comprobables
Los gobiernos de Pedro Sánchez han afrontado la pandemia, la invasión rusa de Ucrania, la crisis energética, una competencia más intensa entre Estados Unidos y China y la guerra de Gaza.
En el ámbito europeo, España participó en la respuesta común a la pandemia y en el despliegue de NextGenerationEU. Durante la presidencia española del Consejo de la UE en el segundo semestre de 2023 se cerraron acuerdos legislativos relevantes y se mantuvo el apoyo europeo a Ucrania. En junio de 2022, Madrid acogió la cumbre de la OTAN que aprobó un nuevo Concepto Estratégico, identificó a Rusia como la amenaza más significativa y directa para la seguridad aliada e invitó a Finlandia y Suecia a incorporarse.
La decisión más controvertida en el vecindario sur llegó en marzo de 2022. España pasó a considerar la iniciativa marroquí de autonomía para el Sáhara Occidental, presentada en 2007, como la base «más seria, realista y creíble» para resolver el conflicto. La declaración conjunta de abril abrió una nueva hoja de ruta con Marruecos y vinculó la relación a cooperación migratoria, económica, fronteriza y de seguridad.
En mayo de 2024, España reconoció oficialmente al Estado de Palestina, junto con Irlanda y Noruega, defendiendo la solución de dos Estados y condenando a Hamás por los ataques del 7 de octubre de 2023.
La Estrategia de Acción Exterior 2025-2028 sitúa como ejes una Europa más fuerte y autónoma, el multilateralismo, la seguridad económica, la defensa colectiva y una mayor atención al vecindario estratégico.
Análisis
Sánchez ha buscado una política exterior más visible dentro de Europa y, al mismo tiempo, con posiciones propias en el Mediterráneo y Oriente Próximo. La cumbre de la OTAN en Madrid y la presidencia del Consejo de la UE son activos reales: permiten organizar agendas y construir coaliciones, aunque no garantizan que todos los resultados respondan a preferencias exclusivamente españolas.
El giro sobre el Sáhara perseguía estabilizar la relación con Marruecos después de la grave crisis bilateral de 2021. Desde la lógica gubernamental, una cooperación previsible con Rabat protege intereses inmediatos en migración, comercio y seguridad. Sin embargo, el cambio se comunicó con escaso debate previo, alteró una posición histórica y provocó una crisis con Argelia, socio energético esencial. El interrogante no es si España debe relacionarse estrechamente con Marruecos —debe hacerlo—, sino qué compromisos obtiene, cómo los verifica y qué capacidad conserva para responder a futuras presiones.
El reconocimiento de Palestina dio a España visibilidad entre países europeos y del sur global. Sus defensores lo consideran coherente con el derecho a la autodeterminación y la solución de dos Estados; sus críticos cuestionan el momento y su efecto práctico. Ambas lecturas pueden discutirse. El hecho verificable es la decisión; su eficacia dependerá de si contribuye a una coalición diplomática capaz de influir en el conflicto.
Entonces, ¿cómo cambió la política exterior española?
La evidencia invita a rechazar dos relatos simples.
El primero sostiene que España fue una potencia decisiva con Aznar y se volvió irrelevante después. Confunde acceso a la Casa Blanca con influencia estructural y omite el coste de Irak, la crisis financiera y el desplazamiento del poder mundial hacia Asia.
El segundo afirma que la pertenencia a la UE y a la OTAN garantiza por sí sola una influencia creciente. También es insuficiente. Estar en la mesa importa, pero no sustituye a llegar con recursos, objetivos estables y alianzas preparadas.
El Índice Elcano ofrece una fotografía útil: España ocupaba en 2025 la posición 13 en presencia global, la misma que mantenía desde 2011. En 2024 registró uno de los mayores crecimientos entre los países de cabeza, aunque su presencia total seguía por debajo del máximo de 2010. Más de la mitad de su proyección se dirigía a Europa. Esto describe a una potencia media relevante, fuertemente europeizada y con activos globales, no a un país desaparecido ni a una gran potencia autónoma.
El cambio más profundo desde Aznar no es una caída uniforme, sino la transformación del entorno. A comienzos de siglo, España podía aspirar a multiplicar su peso mediante la globalización económica y un acceso privilegiado a Washington. Hoy necesita actuar en un mundo más fragmentado, militarizado y competitivo, donde la seguridad energética, la tecnología, las cadenas de suministro y la resiliencia pesan tanto como la diplomacia clásica.
Cinco criterios para juzgar cualquier política exterior española
Para evitar que el análisis dependa de simpatías partidistas, conviene evaluar a todos los gobiernos con las mismas preguntas:
- ¿Define intereses concretos? No basta con invocar Europa, el multilateralismo o la alianza atlántica; hay que explicar qué resultado busca España.
- ¿Construye apoyo interno? Las grandes decisiones sobreviven a los cambios de gobierno cuando cuentan con respaldo parlamentario y social suficiente.
- ¿Aporta recursos? Diplomacia, defensa, inteligencia, cooperación, ciencia y política industrial necesitan financiación sostenida.
- ¿Convierte presencia en influencia? Organizar una cumbre o lanzar una iniciativa solo importa si cambia decisiones posteriores.
- ¿Reduce dependencias sin crear otras nuevas? La relación con Marruecos, Argelia, Estados Unidos, China o la UE exige diversificación y capacidad de respuesta.
Posición editorial de Be Libertarian
Lo que sigue es análisis normativo y opinión editorial. No describe un consenso oficial ni una conclusión inevitable de los datos.
España debería abandonar la alternancia entre grandes gestos y etapas de administración defensiva. Una política exterior liberal y realista tendría que empezar por la protección de una sociedad abierta: seguridad, libertad económica, Estado de derecho y capacidad de elegir alianzas sin coerción.
Eso exige cinco compromisos de largo plazo:
- un acuerdo parlamentario básico sobre la UE, la OTAN, el Mediterráneo y América Latina;
- una política de defensa financiada, transparente y vinculada a capacidades concretas;
- una relación cooperativa con Marruecos, pero basada en reciprocidad verificable y planes de contingencia;
- diplomacia económica orientada a diversificar energía, tecnología y cadenas de suministro;
- evaluación pública de las estrategias exteriores mediante objetivos e indicadores, no solo discursos.
La política exterior no debería servir para prolongar la disputa doméstica en otro escenario. Su prueba más exigente es otra: si aumenta la libertad de decisión de España cuando llega una crisis que no controla.
Conclusión: la política exterior española, de la foto a la estrategia
Aznar quiso colocar a España en el primer círculo atlántico; Zapatero buscó recuperar legitimidad multilateral; Rajoy subordinó buena parte de la acción exterior a la recuperación económica; Sánchez ha apostado por una mayor centralidad europea y por decisiones de alto perfil en el Mediterráneo y Oriente Próximo.
Todos obtuvieron resultados y asumieron costes. El balance conjunto no es una historia de ascenso continuo ni de decadencia irreversible. Es la historia de una potencia media que dispone de más activos de los que a veces reconoce y de menos autonomía de la que con frecuencia proclama.
El peso internacional no se mide por cuántas veces aparece un presidente en una fotografía. Se mide por la capacidad de anticipar una crisis, reunir aliados, proteger intereses y mantener una decisión cuando cambian las circunstancias. Esa es la vara con la que debería juzgarse la siguiente etapa de la política exterior española.
Cronología esencial
| Año | Hito | Relevancia |
|---|---|---|
| 1997 | Cumbre de la OTAN en Madrid | Consolidación del papel español en la Alianza y apertura hacia nuevos miembros. |
| 1999 | Nace formalmente el euro | Profundización del anclaje económico europeo de España. |
| 2003 | Cumbre de las Azores e invasión de Irak | Máxima expresión del giro atlantista de Aznar y ruptura del consenso interno. |
| 2004 | Zapatero ordena retirar las tropas de Irak | Regreso declarado al multilateralismo y fricción inicial con Washington. |
| 2004 | Propuesta de Alianza de Civilizaciones | Intento español de construir una agenda diplomática propia en Naciones Unidas. |
| 2010 | Máximo aproximado de presencia global española | Punto previo al impacto más fuerte de la crisis económica. |
| 2012 | Rajoy realiza en Marruecos su primera visita exterior | Confirmación de la prioridad estratégica del vecino del sur. |
| 2014 | Ley de la Acción y del Servicio Exterior | Marco para coordinar la acción internacional del Estado. |
| 2015-2016 | España, miembro no permanente del Consejo de Seguridad | Éxito de campaña diplomática y presencia en el principal órgano de seguridad de la ONU. |
| 2022 | Nueva posición sobre el Sáhara y hoja de ruta con Marruecos | Giro de gran alcance en la política hacia el Magreb. |
| 2022 | Cumbre de la OTAN en Madrid | Aprobación del nuevo Concepto Estratégico tras la invasión rusa de Ucrania. |
| 2023 | Presidencia española del Consejo de la UE | Capacidad temporal de dirección y negociación de la agenda europea. |
| 2024 | Reconocimiento del Estado de Palestina | Iniciativa de alto perfil en Oriente Próximo junto a otros países europeos. |
| 2025 | Estrategia de Acción Exterior 2025-2028 | Prioriza Europa, seguridad, multilateralismo y resiliencia económica. |
Fuentes y lecturas verificables
Fuentes institucionales
- Historia de España en la OTAN, OTAN.
- Declaración de la Cumbre de Praga sobre Irak (2002), OTAN.
- Balance de la legislatura 2004-2008, Presidencia del Gobierno.
- Discurso de investidura de José Luis Rodríguez Zapatero (2004), Presidencia del Gobierno.
- Declaración de Mariano Rajoy en Marruecos (2012), Presidencia del Gobierno.
- Ley 2/2014 de la Acción y del Servicio Exterior del Estado, BOE.
- Elección de España al Consejo de Seguridad para 2015-2016, Naciones Unidas.
- Declaración conjunta España-Marruecos de 7 de abril de 2022, Presidencia del Gobierno.
- Declaración de la Cumbre de la OTAN de Madrid (2022), OTAN.
- Cronología de las presidencias del Consejo de la UE, Consejo de la Unión Europea.
- Reconocimiento español del Estado de Palestina (2024), Presidencia del Gobierno.
- Estrategia de Acción Exterior de España 2025-2028, Ministerio de Asuntos Exteriores.
Datos y análisis independientes
- El Índice Elcano de Presencia Global 2025, Real Instituto Elcano.
- Distribución geográfica de la presencia global de España, Real Instituto Elcano, 2025.
- Reorganización de la acción exterior con el Gobierno de Rajoy, Real Instituto Elcano.